  一、引言
  传统观点认为，威权政体中的政策变化是为了响应精英的利益。但在中国，社会力量凭借政策网络来改变官员的政策观念，从而在一定程度上影响政策方案。这说明许多社会组织已经知道如何利用控制系统来找到影响政策变化的切点，而不用直接参与政策制定过程。中国的案例表明，尽管互动机制不那么正式，但政策网络的作用与活跃在民主国家的政策网络并无太大差异，这就对威权政体中政策发展的一般理解提出了挑战。
  在民主国家中，学界主要通过政策联盟、认知共同体框架和政策企业家这三种观点认识观念如何通过政策网络发挥作用，这些观点重点关注个人通过改变政策利益来影响变革。但是，中国的案例表明，社会组织其实是通过在政府官员之间建立政策网络来影响政策偏好，并最终改变环境政策。这是对既有研究的超越。
  中国采取“双重管理”的方式来管理社会组织，即所有社会组织向民政部门和一个业务主管单位(政府机构)登记，并由主管单位来负责社会组织的行动和资金，进而来控制这些组织。然而，尽管这些规定的目的是控制，但一些社会组织将业务主管单位作为他们影响政策的接点。
  本研究基于对社会组织和政府官员进行的150多次访谈，使用比较案例方法分析政策网络影响政策改变。研究发现，在一个由特定的组织和代理人组成的网络中制定一个共享的政策议程是政策变革的关键，这些网络必须包括作为关键节点的官员，以及一个由关键机构的决策者组成的更广泛的网络。
  二、观念与利益：政策变化的动力
  学者们主要通过政治和经济精英利益的转移来解释政策变化，而没有将政权类型纳入研究的范畴。在威权国家，自上而下的政策制定来源深受学界关注，但政策制定者回应公民需求主要依靠观念而非利益。有学者提出，“新的支离破碎的威权主义”导致越来越多的新参与者参与政策进程，但实际上，国家只是把社会组织作为推动现有政策目标的代理人。具体来说，“双重管理”规则使国家和社会的利益趋于和谐，但它并没有让社会更接近国家，而是让国家更接近社会。
  政策网络指“一个相对稳定和持续的关系网络，它调动和汇集分散的资源，从而协调集体(或平行)行动，以解决共同的政策”。通过网络，个人传递知识和其它资源，说服政策制定者采纳他们的理念。政策网络的解释力在于：第一，政策网络拥有“权威”或“专业知识”，因为这些网络中嵌入了专家，并向决策者提供他们可能无法获取的技术信息。第二，政策网络可以获得有关公民需求的可靠信息。社会网络中的嵌入性保证了可靠的信息传递，如果网络成员提供了不准确的信息，他们就有破坏关系的风险，因此“友谊纽带”就保证了信息的准确性。这是因为，中国的“关系”理论假设“关系”是可转移的，如果A认识B和C，那么B和C就有社会责任，因为他们是同一个网络的一部分。第三，政策网络为嵌入网络的政策制定者提供了途径。在中国，大多数信息都是通过人际关系网络传递的，政府可以借此来获得更可靠的信息。
  影响政策变化的主体构成了一个“铁三角”关系，它包括相关政府机构的决策者，作为技术和政策专家的社会组织，业务主管单位的官员。这揭示了中国的网络结构与在民主国家的网络结构的主要差异。首先，这些网络不仅仅是与“志同道合”的政策制定者合作，而且利用监管者的个人关系嵌入相关政策制定者，这是网络的关键节点。其次，这些网络主要不是横向网络，而是寻求说服相关决策者的垂直网络。这意味着组织之间的横向合作或协调往往很少，并且这些网络随着时间的推移并不稳定。最后，中国政策制定的不透明和封闭性使得与决策者的接触至关重要，对许多团体来说，接触的切入点是业务主管单位的负责人。
  因此，对威权国家和发展中国家政策网络的其它研究应该与研究发达民主国家的政策制定理论相结合。事实上，威权国家的政策制定过程，特别是通过政策网络倡导的作用，与民主国家并没有太大不同。
  三、中国的环境公民社会
  本文选取了两个结构相似的环保组织，这些案例来自于2006-2012年对北京、四川、云南等地的地方官员和社会组织负责人进行的150多次访谈，并于2013年至2015年进行了数据更新。这两个组织的总部设在北京，并在中国多个地区开展工作，这规避了区域差异问题。本文的分析建立在约70个社会组织访谈的基础上，其中有32个访谈对象的规模和注册状况都不相同，且对每个受访者进行了多轮的访谈，包括社会组织的负责人和它的业务主管单位的负责人的访谈。
  通过案例分析，本文发现社会组织通过个人和职业的联系构建网络，进入封闭的政策制定过程，并与官员建立趋同利益，鼓励他们使用自己的权力促进共同的政策目标。这些网络嵌入了业务主管单位的官员和相关决策者，构建了他们对政策的一致观念。双重管理规则为这一过程创建了接入点，并且一旦社会组织嵌入政策网络，就会不断利用他们在政府中的关系将社会组织的负责人与相关决策者联系起来，进而通过“滚雪球”的方式创建更广泛的网络。社会组织主要通过对政府官员进行培训、参与试点项目、分享研究成果等方式影响决策者的观念。
  案例分析：创建政策网络
  案例1：金曾任中国环境科学研究院院长，2003年，她依靠个人关系和国外基金的支持成立了全球环境研究所，致力于建立一个以市场为导向的研究机构来解决环境问题。研究所的业务主管单位是朝阳区科委，性质为“民办非企业”。为了发展更大的政策网络，金利用她的个人关系，并通过业务主管单位的关系网络与其它政府机构合作。由于研究所分担所有合作项目的成本，官员们也愿意将资源投入到这些项目中，并逐渐形成对相关问题和“最佳”解决方案的观念。此外，研究所还通过培训和研讨会传播其成果研究，将其网络扩展到其它政府机构的决策者，发改委就曾在这个研究所进行了一系列的培训和学习。为了影响政策，研究所与政府官员围绕共同的政策目标建立了长期合作关系，将他们嵌入政策网络。
  案例2：“自然之友”1994年由梁创立。由于梁以前在中国文化研究院做过教授和副院长，在被环保部拒绝之后，梁最终把这一组织注册为中国文化研究院的二级机构，起名为绿色文化研究所。“自然之友”的政策网络主要依靠与政府盟友、媒体和公众合作，向政府当局施压执行环境法律等方式建立，它的重点是通过讲习班、实地考察和培训教师来提高人们对环境保护的认识。然而，由于业务主管单位并没有嵌入到网络中，而是通过梁的个人关系来维持，后来便出现了问题。2010年梁去世后，出于政治风险的担忧，中国文化学院不愿再担任“自然之友”的业务主管机构。新任负责人李找到了朝阳区科委，通过这一机构的“关系”，“自然之友”开始构建新的政策网络，并在2014年在中国第一次成功提起环保诉讼。
  四、启示
  政策企业家网络通过重塑政策制定者的观念，从而对政策结果产生独立的影响。成功的网络必须包括作为关键节点的监督者和相关决策者的广泛共同体，并形成对问题和解决方案的共同理解。这种共识通常是通过培训、试点项目和研究项目产生的。当业务主管单位是通过类似的政策目标而不仅仅是个人关系嵌入时，主管单位和社会组织负责人之间的关系强度会更强，引导主管积极推动集团的政策议程。
  由于后来中央政府要求业务主管单位与社会组织脱钩，这可能会导致社会组织影响政策变革的渠道被关闭，意味着只有现有接触政策制定者的社会组织才能通过政策网络影响政策变化。然而，从案例中可以看出，社会组织负责人往往与政策制定者存在联系，这些组织以及那些雇佣退休政府官员的组织，将比没有这些网络的草根组织更有优势。
  推荐理由：
  在单一制背景下，社会组织构建政策网络以影响政策变革充分展示了“弱位生巧劲”这一独具中国特色理论叙事的内在逻辑，修正了国家控制社会的传统认知偏见。社会组织构建政策网络的非正式关系始终与正式的制度框架存在着紧密的联系，对中国“关系”的发掘进一步阐释了单一制国家治理的复杂性，也为建构中国特色的政策过程理论准备了理论材料和经验依据。