  一、引言
  在很多国家，如巴西、印度等，地方政府在不同程度上拥有对市政和公共部门人员的直接任免权。政府自主决定公务员变更的一个后果是，政党更迭和市政人事变动相关联，从而导致出于政治动机的人事变动。本文基于巴西的背景，研究了政党更迭对当地市政人事变动的影响及其后果，主要关注地方公共服务质量的变化。
  在巴西，地方官员通过直接或间接的方式掌握着市政和公共部门人员的任免权，特别是在公共教育部门，校长的职务也常常被用于输送政治利益。利用巴西每四年举行一次的市长选举，本文计算出在任党与其最大竞争对手的选票比例之差，以此断点作为识别政党更迭的外生变化，考察了政党更迭如何影响市政的人事变动，进而对公共教育质量产生何种后果。
  结果显示，在发生政党更迭的地级市，当地的公务员队伍在1年之内出现巨大的人事变动，表现为人员规模的净增长，大约提高了7%，并且新进人员主要是合同制员工。市政人事变动对公共教育质量的影响有好有坏，取决于新任政府对公共服务和政治利益的偏好程度。本文使用巴西4年级和8年级公立学校学生参加的一项全国性考试成绩作为衡量公共教育质量的指标，进一步考察政党更迭下当地公共教育水平的变化。结果发现，地级市发生政党更迭降低了当地学生的考试成绩，4年级和8年级学生的成绩分别下降了0.08个标准差和0.05个标准差。除此之外，本文也观察到，政党更迭带来当地公立学校校长和老师变动率的提高，但新任校长和老师的整体素质下降且学校职工的合作程度减弱。
  通过构建在任党和新任党之间的模型，本文对政治动机驱动的人事更替的内在逻辑进行了解释。人事变动的背后体现的实际是地方官员的权衡取舍，如何在提供公共物品和输送政治利益中进行选择，对两者的偏好程度决定了当地的公共服务质量。
  本文的贡献主要包括三个方面：(1)已有文献探讨了政府如何通过对任免权的控制获取政治回报，本文从市民层面补充了相应的证据;(2)进一步的文献探讨了政治控制的任免权对政府表现的净效应，本文利用选票的断点提供了更为准确的估计;(3)本文也为政治驱动的人事更替如何影响公共服务质量提出了两条新的机制，人员质量和团队合作。
  二、制度背景
  在巴西，地方政府对辖区内的公共服务事业，如教育、交通等，拥有高度自治权。地级市的市长选举每四年举行一次，在当年10月份进行，于次年1月正式就职，每一任市长最多可连任一次。地方公务员和公共部门人员的选拔主要有两种形式，一是参加正规的公务员考试，二是合同制雇佣。
  公共部门与地方政府之间的利益输送在巴西是十分普遍的现象，地方官员与公共部门管理者相互勾结以实现对公共项目和资源的控制。由于地方学校有68%都是公立性质，其教育经费主要来自上级政府的拨款，校长在决定学校采购时通常会进行政治利益的输送。事实上，约有60%的公立学校校长都是政治任命的，也有部分通过正规考试选拔。除学校外，许多公共部门的岗位也都被用来进行政治献金。
  三、数据来源
  本文所使用的数据有以下四套：(1)巴西高级选举法院提供的2004-2012年间的涵盖巴西各级政府的选举数据，包括现任党和获胜党的投票情况。(2)2007-2015年巴西年度社会信息调查(RAIS)提供的市政人事数据，包括不同职业和类型的劳动合同数量及其签订和终止情况。(3)2007、2009、2011和2013年的公共教育数据，包括学校普查数据和Prova Brasil考试(2007年起面向所有符合要求的公立学校的四、八年级学生的考试，每两年一次)数据，提供了公、私立学校的相关特征，如入学率、辍学率、老师和学生的个人特征等，以及学生成绩。(4)巴西地级市特征数据，包括人口、收入和公共财政情况，以及政党数据。
  本文主要关注2008和2012年的市长例行选举，不考虑进行两轮选举的情况。Table A5展示了部分变量的描述性统计。
  四、实证设计
  为准确估计出政党更迭与公共教育质量的因果效应，本文使用断点回归的方法，利用选举时两党选票之差的断点判断政党是否更迭，模型设定如下：
  其中，Yjmt+1表示选举一年后的PB考试成绩或公立学校校长/教师是否更替;IncumbVoteMarginmt为驱动变量，表示在任党选票比例与最大竞争党选票比例之差，1(IncumbVoteMarginmt)<0为干预变量，为地级市政党是否发生更迭的虚拟变量，小于0则赋值为1;Xjmt表示一系列的控制变量。聚类标准误在地级市层面。
  对断点两侧分布的检验(Fig A2，未展示)以及对相关协变量的平衡性检验(Table 1，未展示)证明了估计的有效性。
  五、政治周期变动与政府人事变动
  本文发现，相比于没有政党更迭的地级市，发生政党更迭的地级市公务员队伍出现巨大的人事变动，表现为新进公务员的数量表现出了显著的增长(Fig 3)。在选举结束后的一年内，劳动合同的签订约增加了7%(Table 2 Panel A，Col 1-3)，而终止的劳动合同并无明显变化(Table 2 Panel A，Col 4-6)。
  进一步细分合同的种类进行分析，Table A11的结果显示，从合同类型来看，新增公务员中主要是合同制员工，增加了10.7%(Col 2)，而正式职工数量无显著变化(Col 1)。从职务等级来看，高层和普通职工的数量上升，前者的增加幅度略大于后者(Col 4-6)。从合同所属部门来看，所有部门的人员均有所增加(Col 7-10)。
  公务员人事变动的一个重要影响是作用于当地的公共服务质量。人事变动对公共服务质量的影响是好是坏取决于上一任官员对提供公共服务和输送政治利益的偏好程度。接下来本文对此进行实证检验，并通过模型解释官员在二者之间的权衡取舍。
  六、政治周期变动与公共教育质量
  以4年级和8年级学生PB考试的成绩作为衡量公共教育质量的指标。Fig 4的结果表明，在发生政党更迭的地级市，两个年级的学生成绩均有不同程度的下降，分别下降了0.08个标准差和0.05个标准差。变化不同的控制变量和调整带宽，结果也均保持稳健(Table 3，未展示)。而从长期来看，政党更迭对学生成绩的影响并不明显，主要在选举后1年具有显著的负向影响(Table A16)。
  考虑到学生成绩下降的一种可能性是由于新任政党上台后扩大招生规模，纳入更多了原本不符合入学成绩要求的边缘学生，本文也对学生构成的变化和学校辍学率的变化进行了检验。结果显示两者均无明显变化(Table A13和A15，未展示)。除此之外，政党更迭可能引起的意识形态变化对学生成绩也没有显著影响(Fig A7和A8，未展示)。
  七、政治周期变动与学校人事更替
  从学校的人事变动来看，所在地级市发生政党更迭的学校，校长和老师的变动率均有提高(Fig 5)。相应的回归结果显示，校长的变动率平均增加了28%(Table 4，未展示)，老师的变动率平均增加了11%，但新进教师和离职教师的数量基本持平(Table 5，未展示)。
  由于大部分校长都是以政治任命的方式选拔上来，政党发生更迭时，出于政治利益的考量，政治任命的学校更有可能发生人事的变动。分析结果显示，相比于非政治任命的学校，政治任命的学校其校长和老师的变动率都更高(Table A20)。
  现实中，家长可以抗议反对通过政治任命选拔校长，但在一些收入比较低的地区(以收入中位数为标准)，家长对公共教育资金的关心程度不高，因此给予了当地政府在教育人事上更多的裁量权。Fig A14表明，低收入地区相比于高收入地区校长的变动率更高。
  此外，本文利用私立学校的样本进行了安慰剂检验，发现其学生成绩和人事变动均无明显变化(Fig 6、Fig 7，未展示)，从而排除了市级层面的混杂因素对估计的影响。从政府财政支出来看，政党更迭的地级市财政总支出并无明显变化，教育支出虽略有增加，但进一步测算发现全部来源于人员成本的上升(Table 7)，从而排除了政党更迭引起财政资源配置的变化，进而影响公共教育质量的可能性。另外，本文也验证了政党更迭可能导致的意识形态变化对公共教育质量的影响(Fig A17、A18，未展示)。
  八、政治人事变动的内在逻辑
  为何由政治因素主导的人事变动会损害地方的公共教育质量?本文构建模型进行分析，发现人事变动的背后体现的实际是地方官员的权衡取舍，如何在提供公共物品和输送政治利益中进行选择，新任政府对公共服务和政治利益的偏好程度决定了当地公共教育质量的好坏。从本文的结果来看，巴西政府更偏好于政治利益，人事变动的结果是地方教育部门的人事质量下降，表现为校长和老师的资历变浅，年龄段下降(Table A31、A32、A33，未展示)。另外，人事的大幅变动也使得新、旧成员之间的交流合作程度下降(Table A34、A36，未展示)。这两种因素结合解释了政党更迭如何损害了公共教育质量。
  九、结论
  利用巴西地级市市长选举产生的选票断点，本文分析了政党更迭对市政人事变动以及地方公共教育质量的影响。结果显示，政党更迭的地级市公务员数量呈现显著的上升，当地公立学校的老师和校长的变动率也显著提高，学生成绩则出现了明显的下降。人事变动的背后实质上是地方官员对公共利益和政治利益的权衡取舍。
  推荐理由：
  本文基于巴西的背景，研究了地级市政党更迭对公共服务质量的影响，从人员质量和协同效率上为政治驱动的人事变动提供了新的逻辑解释。如何提高公共服务质量也是当前中国的热点问题，十四五规划中明确提出要健全国家公共服务制度体系。如何规范公共服务的提供，实现公共资源的合理配置，需要学界和政府部门进一步的思考。